Países de AILAC a la vanguardia en eliminación de subsidios a combustibles

Países de AILAC a la vanguardia en eliminación de subsidios a combustibles

Luis Alberto Fierro, Asesor en Financiamiento Climático (*)

Los subsidios a los combustibles fósiles alcanzaron $480 mil millones de dólares en el 2011, es decir casi cinco veces el monto de financiamiento climático que los países desarollados se comprometieron a movilizar anualmente para el 2020 hacia los países en desarrollo.

Este monto, que representa 0,7% del PIB mundial, y 2% de los ingresos fiscales a nivel global, refleja únicamente los subsidios directos, es decir el monto que los gobiernos gastan para reducir el costo de los combustibles. Si se toma en cuenta el costo de las externalidades negativas que generan los combustibles fósiles, y que deberían ser compensadas por impuestos, el subsidio implícito se eleva a $1,9 millones de millones (o 1,9 trillones en inglés). Esto representa 2,5% del PIB mundial y 8% de los ingresos gubernamentales.

Se estima que eliminar este subsidio llevaría a una reducción del 13% de las emisiones de dióxido de carbono, y tendría efectos positivos adicionales al reducir la demanda mundial por energía.

Estos datos se derivan del estudio “Reforma a los Subsidios Energéticos: Lecciones e Implicaciones”, publicado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) (http://goo.gl/jygVHM).

Un subsidio de los combustibles fósiles (gasolina, diésel, carbón, gas natural, etc.) es, esencialmente, lo contrario a un impuesto a las emisiones de carbono. Es decir, en lugar de desincentivar las emisiones mediante un impuesto, se están incentivando dichas emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), agravando el calentamiento global.

La gran mayoría de los economistas proponen que se establezca un precio al carbono (sea a través de un impuesto, o a través de un mercado en el cual se puedan intercambiar derechos de emisiones). El Banco Mundial ha coordinado el anuncio de 73 países y más de un millar de grandes empresas que están de acuerdo en imponer un precio a las emisiones de CO2 para poder reducirlas (http://goo.gl/opFOcS). Estos países representan 54% de las emisiones de GEI y 52% del PIB mundial.

El estudio del FMI indica que, al contrario de ofrecer un subsidio, los gobiernos deberían cobrar un impuesto para compensar las externalidades negativas de los combustibles fósiles, que, además de las emisiones de GEI, incluyen otros contaminantes, congestión vehicular, enfermedades respiratorias, accidentes de tránsito, y deterioro de la infraestructura.

Con respecto al subsidio directo (reducción del precio de venta, pre-impuesto), dos tercios del mismo se concentra en los países exportadores de petróleo; en tanto que el subsidio post-impuesto (es decir, la diferencia entre el impuesto cobrado y el monto que debería tener un impuesto eficiente que capture todas las externalidades) se concentra más en los países industrializados (40% del total).

En América Latina, por ejemplo, los países con subsidios directos (pre-impuestos) más elevados son Ecuador (6,31% del PIB en subsidios en derivados de petróleo, y 0,18% en electricidad), y Venezuela (5,58% del PIB en derivados de petróleo, 1,02% en electricidad y 0,59% en gas natural); ambos países son exportadores de petróleo crudo (todos los datos se refieren al 2011). Como porcentaje de los ingresos fiscales, los subsidios llegan al 15,88% de los ingresos en Ecuador, y 20,38% de los ingresos en Venezuela (un quinto del total).

Entre los seis países miembros de AILAC (Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Panamá y Perú), cinco no tienen ningún subsidio directo, y Panamá tiene un nivel ínfimo (0,02% del PIB).

Si se considera el subsidio implícito post-impuestos, varios países industrializados llegan a niveles significativos (3,71% del PIB en Luxemburgo, por ejemplo, entre derivados de petróleo, electricidad, gas natural y carbón); en el caso de Estados Unidos, alcanza el 3,33% (hay un impuesto a la gasolina, pero es bastante bajo). Nuevamente, son algunos de los países exportadores de petróleo y otros combustibles fósiles quienes llevan la “delantera”: 10,8% del PIB en Ecuador, 10,4% del PIB en Venezuela. Como porcentaje de los ingresos fiscales, alcanza 24,66% de los ingresos en Ecuador, y 29,5% en Venezuela.

Los países miembros de AILAC, en cambio, tienen subsidios implícitos post-impuestos muy bajos, en la mayoría de los casos por debajo de países como Luxemburgo o Estados Unidos, o del promedio mundial (2,72 % del PIB):

• Chile: 2,77 % del PIB (recientemente se aprobó un nuevo impuesto al carbono, de manera que probablemente este porcentaje se reducirá).
• Colombia: 0,37 %
• Costa Rica: 0,32 %
• Guatemala: 1,05 %
• Panamá: 2,22 %
• Perú: 0,49 %

Llama la atención especialmente los casos de Colombia y Perú, que han logrado imponer impuestos que prácticamente capturan todas las externalidades negativas en impuestos; esto, pese a que los dos son países productores de combustibles fósiles (especialmente petróleo y carbón en Colombia; y petróleo y gas natural en Perú).

Los gobiernos generalmente suelen introducir subsidios a los combustibles fósiles como una medida populista, para ganar votos. No obstante, el efecto distributivo es muy regresivo: la mayor parte del beneficio de los subsidios va a los quintiles superiores en la distribución del ingreso. En promedio en los países en desarrollo, el quintil de ingresos más altos captura el 43% del subsidio, mientras el quintil de menores ingresos captura apenas el 7% del subsidio. Sería preferible dar un subsidio directo a los sectores de menores ingresos, tales como una transferencia condicionada en efectivo, como ya lo han hecho países como Mozambique y Gabón (http://goo.gl/bfkL06).

En muchos países exportadores de petróleo, el subsidio a los combustibles excede el gasto social (educación, salud, protección social). Una parte sustantiva de los subsidios suele terminar en el contrabando hacia países vecinos con precios más altos, lo cual también exacerba la corrupción.

El estudio del FMI extrae lecciones aprendidas de casos exitosos de reducción y eliminación de los subsidios a los combustibles, que sintetiza en seis puntos: (i) un plan integral de reforma del sector energético, con consulta a los afectados; (ii) una campaña informativa extensa, indicando el efecto de los subsidios, y mejoras en la transparencia presupuestaria; (iii) aumentos de precio graduales, que pueden además distribuirse entre los diversos productos; (iv) mejora en la eficiencia de las empresas estatales, para reducir los subsidios a los productores; (v) medidas de compensación específicamente dirigidas hacia los sectores de menores ingresos; y (vi) reformas políticas que despoliticen los precios de la energía, tales como mecanismos automáticos de ajuste de precios en función del precio internacional del crudo.

Entre otros ejemplos, el estudio cita los casos de reformas en Chile, Colombia y Perú, extrayendo lecciones tales como: implementar las reformas durante etapas de crecimiento económico y estabilidad de precios; comenzar por aumentos en la gasolina de alto octanaje, que suelen usar los sectores de mayores ingresos; tener mecanismos de suavización de ajustes de precios muy drásticos; y crear fondos de estabilización de los ingresos fiscales, entre otras.

El FMI y EDX van a ofrecer un curso en línea gratuito sobre la reforma a los subsidios energéticos, que se inicia el 1 de Octubre (http://goo.gl/3Imw4t).

Reducir o eliminar los subsidios directos y post-impuesto a los combustibles tiene efectos positivos sobre el medio ambiente, la economía, el equilibrio fiscal, e incluso la salud. La contaminación del aire, principalmente por el uso del carbón para la generación eléctrica, el tráfico y la industria, mata a 4 millones de personas al año, lo cual a su vez tiene un gran costo económico (especialmente en países como China y Estados Unidos).

[*] Las opiniones expresadas en este escrito son del autor y no comprometen ni al grupo AILAC ni a ninguno de los países que hacen parte del grupo.